集中采购机构的性质、职能、设立原则及职责

　　


　　一、集中采购机构的性质和职能

　　《政府采购法》第十六条规定，集中采购机构为采购代理机构；集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。《实施条例》第十二条进一步明确，集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购项目的执行机构。

　　（1）集中采购机构为采购代理机构，是代理集中采购项目的执行机构，其职能主要是受委托代理采购人组织采购活动。

　　作为代理机构，其业务范围有强制性的，也有非强制性的。其中，强制性部分，主要是《政府采购法》中规定的集中采购范围，必须由集中采购机构按照采购人委托的业务范围组织好采购活动。对于《政府采购法》规定的集中采购范围之外的采购项目，是否委托代理机构组织采购，由采购人自行决定，集中采购机构不得进行干预。无论是强制性还是非强制性委托，集中采购机构都必须与采购人签署委托采购协议书，明确委托采购事项及各自的权利和义务。委托采购协议书具有法律效力，在采购活动中协议各方应当履行委托采购协议中规定的权利和义务。

　　（2）集中采购机构是人民政府依法设立的非营利事业法人。所谓非营利事业法人，是指集中采购机构为事业单位，并且不能以营利为目的，表明集中采购机构或全额财政拨款，或财政差额补助，但无论采取什么预算体制，其收费等项收入都要上缴国库，实行“收支两条线”管理。

　　二、集中采购机构的设立原则

　　设置集中采购机构是政府职能，《政府采购法》提出了下列设置原则：一是地域性原则。设区的市、自治州以上的人民政府可以设立集中采购机构。二是非强制性原则。地级市以上的人民政府是否设立集中采购机构，应当根据集中采购规模具体确定。如果集中采购的规模不大，也可以不设立专门的集中采购机构。三是独立设置原则。结合《政府采购法》第六十条的规定，即集中采购机构不得设立在政府采购监督管理部门，同时规定采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系，换句话说，集中采购机构不得设立在行政机关内，没有主管部门，应当独立设置。

　　三、集中采购机构的职责

　　集中采购机构与采购人的关系是委托与被委托之间的关系，集中采购机构应根据采购人所委托的采购范围、权限和期限等具体事项开展采购活动。《实施条例》第十二条第二款明确规定，集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。

　　（1）集中采购项目实施方案的内容。根据采购人的委托制定集中采购项目实施方案是集中采购机构一项重要工作，采购人可以采取“一单一委托”的方式，也可以采取“一年一委托”的方式。从集中采购实践看，目前集中采购机构编制的实施方案主要集中在两个层面：一个是批量集中采购的实施方案；另一个是协议供货和定点采购的实施方案。随着政府采购制度改革的深入发展，需要编制实施方案的范围还将进一步扩大。一般来讲，实施方案主要包括以下内容：一是集中采购项目详细的采购需求，包括供应商的资格条件，产品的技术、服务要求等，以及商务条件。集中采购项目的采购需求应事前征求采购人、相关供应商、专家等方面的意见；二是根据所采购货物、服务和工程的需求特点和集中采购目录实施计划，选择合适的采购方式；三是依法确定评审方法和制定评审细则；四是采购进度计划；五是政府采购政策要求；六是项目的合同文本或者合同草案；七是确定具体的采购时间和完成时间。

　　（2）明确采购规程和组织采购活动。采购规程，是指集中采购机构综合内控要求、内部机构设置和业务规模等因素而制定的规范内部操作的程序。组织采购活动，是指集中采购机构应当严格按照政府采购法律、法规以及相关制度规定组织采购活动。

　　（3）集中采购机构不得将集中采购项目转委托。实践中，有些集中采购机构出于专业性、人员力量等方面考虑，将部分采购人委托的集中采购目录以内的项目转委托给社会中介机构代理采购。此做法违背了《政府采购法》设立集中采购机构的初衷。具体而言：一是违反《政府采购法》第十八条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”的规定。该规定有两层含义：第一层含义是集中采购目录以内的项目，采购人必须委托给集中采购机构代理；第二层含义是采购人将集中采购目录以内的项目交由集中采购机构代理后，集中采购机构必须自己组织开展采购活动。二是违反了国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）有关“集中采购机构不得将采购单位委托的集中采购项目再委托给社会代理机构组织实施采购”的规定。当然，集中采购机构也不得以购买服务的形式委托社会代理机构实施采购。因集中采购目录中集中采购机构采购项目过多导致集中采购机构确实无法完成或采购效率极其低下的，应当调整集中采购目录中集中采购机构采购项目。

　　对于部门集中采购项目转委托的问题，需视具体情况而定。一种情况是，如果经编制管理部门批复同意，部门成立了内设的集中采购机构，那么部门集中采购机构也不得将部门集中采购项目转委托。编制管理部门之所以批复同意成立部门集中采购机构，主要也是考虑部门开展集中采购工作的需要，而且在批复中一般也会明确该机构组织实施部门集中采购的职责。如中央机构编制委员会办公室《关于调整海关总署全国海关教育培训中心物资装备采购中心经费形式并明确职责的批复》（中央编办复字[2008]18号）中就明确了海关总署物资装备采购中心“组织实施全国海关系统政府集中采购工作”的职责。同上，因集中采购目录中部门集中采购项目过多导致部门集中采购机构确实无法完成或采购效率极其低下的，应当调整集中采购目录中部门集中采购项目。另一种情况是，未经编制管理部门批准同意，但部门成立了专门的内设集中采购机构，那么部门将部门集中采购项目委托给其他采购代理机构代理采购则不属于转委托。

　　《实施条例》对未设立集中采购机构的省、市、县如何执行集中采购目录没有明确规定。在实践中，部分未设立集中采购机构的省、市、县从自身实际出发，将技术、服务标准统一，采购人普遍使用的项目，即《实施条例》所称的列入集中采购机构采购项目由采购人委托给从事政府采购代理业务的社会中介机构代理采购。此种制度安排，引入了竞争机制，也取得了较好的效果。为此，未设立集中采购机构的省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构，在分别确定本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录时，可以不确定集中采购机构采购项目，以避免与《政府采购法》“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”的规定相冲突。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国政府采购法

　　第十六条　集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。

　　集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。

　　中华人民共和国政府采购法实施条例

　　第十二条　政府采购法所称采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。

　　集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购项目的执行机构。集中采购机构应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织政府采购活动，不得将集中采购项目转委托。集中采购机构以外的采购代理机构，是从事采购代理业务的社会中介机构。

· 采购人的范围、职责和义务及禁止行为

· 政府采购的监督管理部门

· 政府采购回避制度

· 政府采购范围的界定