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建设用地使用权的设立方式
作者：本网综合 发布：2021-12-23 浏览量：527
国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设用地使用权设立的方式主要有有偿出让和无偿划拨两种，以有偿出让为主、无偿划拨为辅；出让又以公开竞价方式为主、以协议转让为辅。
一、建设用地使用权的出让
土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。这既是设立建设用地使用权的主要方式，又属于土地交易的一级市场，出让的主体为市、县人民政府自然资源主管部门。我国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用与经营。
招标、拍卖等公开竞价的方式，具有公开、公平和公正的特点，能够充分体现标的物的市场价格，是市场经济中较为活跃的交易方式。我国土地资源的稀缺性，决定了采取公开竞价的方式能够最大程度体现土地的市场价值，从保护土地资源和国家土地收益的大局看，采取公开竞价的方式不仅是必要的，而且其适用范围应当不断扩大。民法典结合法律及行政法规、规章、政策等，明确将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地纳入公开竞价出让方式的范围，同时规定不管土地用途为何，只要同一土地有两个以上意向用地者的，就应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
公开竞价方式具体包括招标、拍卖等。所谓招标，是指市、县人民政府自然资源主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。所谓拍卖，是指市、县人民政府自然资源主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。实践中还有挂牌出让方式，即出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让土地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。此种方式兼具招标与拍卖的特点，但目前尚未在法律层面作出正式规定。民法典未一一列举实践中存在的公开竞价方式，而是采用了“招标、拍卖等”的表述。在解释上并不否定挂牌出让或其他公开竞价方式，只是需要在实践中进一步发展和完善。
立法过程中曾有观点认为应该取协议出让方式，但考虑到现实中一些需要扶持的行业和大型设施用地，仍较适宜采取协议出让的方式，故立法机关认为该方式还是有存在的必要。所谓协议出让，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。协议出让与公开竞价方式相比，没有引入竞争机制，缺少公开性，实践中有些地区利用这种方式随意减免土地出让金，造成土地资源的浪费和土地收入的流失，严重损害国家的利益。为避免暗箱操作和权力寻租，防止国有土地资源的流失和低价转让，《城市房地产管理法》规定，采取协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价，《协议出让国有土地使用权规定》则对协议出让的条件、程序及价格等作了更加严格的限制。
二、建设用地使用权的划拨
土地使用权划拨是无偿取得建设用地使用权的一种方式，是指经县级以上人民政府依法批准，在建设用地使用权人缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将建设用地使用权无偿交付给建设用地使用权人使用的行为。无偿划拨土地没有期限的规定。根据《城市房地产管理法》第24条的规定，特定范围内的土地使用权确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨，具体包括：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。
需要注意的是，划拨土地使用权人无须支付出让金，但并不意味着土地使用者在任何情况下无需缴纳任何费用，若在所划拨的土地上已经有土地使用者，那么，土地使用权的划拨必然给土地使用者造成损失，对此损失土地使用者应当予以补偿，具体补偿范围包括土地补偿费（包括工程建筑物的投资和青苗补偿等）、安置费等，但该费用与土地出让金的性质截然不同，并非使用者取得土地使用权的对价，故仍属于非市场化的建设用地使用权设立方式。通过划拨方式取得的建设用地使用权没有期限的规定，但是该权利仍是一项独立的财产权利，其性质属于用益物权，应当适用“建设用地使用权”一章的规定。考虑到划拨建设用地的特殊性，有关法律对划拨建设用地的用途、转让条件和抵押等方面都有一些限制性规定。随着我国土地管理制度的改革和深化，划拨建设用地的范围和程序更趋严格和规范。为了切实加强土地调控，制止违法违规用地行为，作为民事基本法律的民法典的物权编也对划拨建设用地的问题作出了明确规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”
相关法律法规条文
中华人民共和国民法典
第三百四十七条 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。
