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政府采购招标、竞争性谈判和询价保证金的收取和退回
作者：本网综合 发布：2020-04-13 浏览量：683
要求投标人按照招标文件的规定提交投标保证金，是招标活动的惯例。通过向投标人收取投标保证金，促使投标人严肃对待自己的投标行为，避免和减少由于投标人的行为而给采购人带来的损失，是对采购人的一种保护措施。具体来说，依据法规和招标文件的规定，投标保证金可以在两个方面约束投标人的行为：一是投标人违反招标活动惯例的行为。如投标截止时间后至投标有效期结束期间，投标人撤销或者主动修改其投标文件；收到中标通知书后，中标供应商不按照招标文件的规定，与买方签订政府采购合同或提交履约保证金。二是投标人的严重违法行为。如在其投标文件中提供虚假材料谋取中标，恶意串通，以及行贿或者提供其他不正当利益等。
《政府采购法》和《实施条例》没有将收取投标保证金作为招标活动的规定环节，采购人或者采购代理机构可以根据采购项目的实际情况，在招标文件中约定投标人是否应当提交投标保证金。如果采购人或者采购代理机构在招标文件中约定投标人应当提交投标保证金，则采购人或者采购代理机构以及投标人应当按照《实施条例》的规定提交和退还投标保证金。
一、投标保证金的收取
（1）投标保证金的数额。尽管收取投标保证金的目的是为了约束投标人，但也不能给投标人带来过大的财务压力。《实施条例》对采购人或者采购代理机构收取投标保证金的数量做出了限定：不得超过采购项目预算金额的2%。采购人或者采购代理机构要根据采购项目的预算金额规定合法的投标保证金数额。为便于操作，采购人或者采购代理机构可以按照《实施条例》不得超过采购项目预算金额2%的规定，计算一个投标保证金的固定数额，规定在招标文件中。
（2）投标保证金的收取。采购人或者采购代理机构在收取保证金时，应当按照采购项目逐个收取。在采购实践中，存在对供应商收取年度保证金的情况，这样做既违法，也对供应商不公平。规定的年度保证金数额低，起不到保证金的作用；数额高，增加了供应商的资金压力。采购人或者采购代理机构应当纠正收取年度保证金的做法。
（3）无金额合同的情形。在政府采购实践中，有的采购项目在招标阶段没有预算金额或金额尚不能确定，属于无金额合同或者合同金额不固定项目招标，如协议采购、银行服务的采购等。这类项目能够估算预算金额且对投标人公平合理的，可用估算的预算金额确定投标保证金的金额。无法估算的，就不能用投标保证金的方式规范投标人的行为了，可以采取投标人承诺书等方式，并利用供应商诚信体系规范投标人的行为。
（4）投标保证金的提交方式。采购人或者采购代理机构应当按照《实施条例》的规定，在招标文件中明确投标保证金的提交方式。《实施条例》规定，“投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交”。这里的“现金”是指狭义上的现金，即现钞。《实施条例》规定以“非现金形式提交”，不同于《招标投标法实施条例》中规定的“以现金或者支票形式提交”。规定以非现金形式提交既是国家法规政策的要求，也是招标活动中防范风险的需要。
国务院《现金管理暂行条例》和中国人民银行《现金管理暂行条例实施细则》都规定，现金只能在规定的使用范围和小额资金的结算中使用，其他结算要通过银行转账方式进行。投标保证金从资金的使用范围看，不属于可以采用现金方式结算的范围，从金额上看绝大分都属于大额资金，因此从国家现金管理规定角度看，投标保证金要用非现金方式提交。
用现金方式提交投标保证金还存在管理风险和道德风险。允许投标保证金使用现金，不利于防范围标串标，保证金容易被挪用侵占。同时，携带大量现金本身也不安全，从防范风险的角度也应当避免使用现金。在一些情况下，如投标保证金数额较大，或担保机构对投标人提供优惠担保等，采用保函的方式提交投标保证金有利于投标人降低投标成本，因此《实施条例》规定投标保函属于投标保证金的一种形式。采购人或者采购代理机构在招标文件中不得以任何理由拒绝投标人以金融机构或担保机构出具的保函作为投标保证金。
当招标文件规定了投标人应当提交投标保证金后，投标保证金就属于投标的一部分了。投标人应当按照招标文件的规定提交投标保证金，《实施条例》规定，投标人未按照招标文件的规定提交投标保证金，其投标无效。包括两层含义：一是到投标截止时间没有提交投标保证金；二是提交的投标保证金的形式、数量和有效期不满足招标文件的要求。投标无效的结论属于评标意见的组成部分，应当由评标委员会依据评标办法和标准做出。
在招标实践中，有的采购人或者采购代理机构为了提前获悉投标供应商的数量，或减少开标时核对投标保证金的工作量，在招标文件中规定投标人应当在开标前的若干天将投标保证金交纳至采购人或者采购代理机构。这种规定侵害了供应商的权利。在投标截止时间前供应商有权决定是否参加投标，将投标保证金的提交截止时间提前，减少了供应商对是否参加投标的分析决策时间，对供应商不公平。同时，投标保证金作为供应商投标的一部分，要求提前提交，也违反了《政府采购法》第三十五条“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日”的规定。
二、投标保证金的退还
为避免采购人或者采购代理机构占用供应商的资金，减小供应商的资金压力，《实施条例》规定了投标保证金退还的时间。这是对采购人或者采购代理机构的强制性要求，采购人或者采购代理机构要在招标文件、中标公告或者中标通知书中履行告知义务，告知相关供应商领取其提交的投标保证金的相关事宜。告知后供应商因自身原因耽搁领取，造成投标保证金的退还日期超过5个工作日的，采购人或者采购代理机构不承担延后退还的责任。
《招标投标法实施条例》第五十七条规定：“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。”与《招标投标法实施条例》的规定不同，《实施条例》将未中标供应商与中标供应商投标保证金的退还时间区分开，将未中标供应商投标保证金的退还时间提前到中标通知书发出之日起5个工作日内，而不是政府采购合同签订之日起5日内。这是为了进一步减轻供应商的负担。将中标供应商和未中标供应商的投标保证金统一在签订政府采购合同后退还，能够有效解决中标供应商不签合同后，中标候选供应商顺序递补签约的问题。但中标供应商不签合同是极个别的情况，且一般情况下中标候选供应商不会因其投标保证金已退还而不顺序递补签约。因此，《实施条例》对未中标供应商和中标供应商投标保证金退还的起始时间作了不同的规定。
招标活动中收取投标保证金目的是约束投标人的行为。为了起到约束的作用，采购人或者采购代理机构在编制招标文件时，应当在招标文件中明确规定投标保证金不予退还的情形。《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十条规定，有下列情形之一的，保证金不予退还:供应商在提交响应文件截止时间后撤回响应文件的；供应商在响应文件中提供虚假材料的；除因不可抗力或谈判文件、询价通知书认可的情形以外，成交供应商不与采购人签订合同的；供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；采购文件规定的其他情形。
三、非招标方式采购的保证金
《实施条例》规定，竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，参照投标保证金的规定执行。采购人或者采购代理机构可以在竞争性谈判文件和询价通知书中，按照投标保证金的规定，约定竞争性谈判或询价采购保证金的各项要求，前提条件是符合竞争性谈判或者询价采购的规定。例如竞争性谈判中，已提交响应文件的供应商经过谈判，不能满足采购需求，在提交最后报价之前退出谈判，采购人或者采购代理机构应当本着减小供应商资金压力的原则，及时退还退出谈判供应商的保证金。对于谈判周期较长的项目，不宜将退出谈判供应商保证金的退还起始时间确定为成交通知书发出时问，应当规定合理的时问，尽早退还。
国务院财政部门认定的其他政府采购方式如竞争性磋商也应当参照执行上述保证金的规定。
相关法律法规条文
中华人民共和国政府采购法实施条例
第三十三条 招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。
采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。
竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，参照前两款的规定执行。
