政府采购监督管理部门对集中采购机构的考核

　　


　　集中采购机构是根据法律规定由政府专门设立的采购代理机构，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购，不得自行采购，更不得委托其他采购代理机构采购。集中采购机构在代理过程中，处于十分特殊的地位，拥有比较大的权力，对集中采购机构的要求自然也就十分严格。根据本法的规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。要使集中采购机构真正符合上述要求，防止集中采购机构产生腐败，比较有效的办法就是对集中采购机构进行考核。针对上述情况，《政府采购法》第六十六条规定，政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。《实施条例》第六十条补充规定了对集中采购机构的考核事项，同时要求财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核；考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。

　　（1）政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项全面进行考核。政府采购监督管理部门对集中采购机构进行考核，不能局限于个别事项，必须对其各个方面实行综合考核，考核的事项主要应当包括采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等。

　　（2）政府采购监督管理部门对集中采购机构的有关事项进行考核，应当定期如实公布考核结果。考核的目的主要是督促集中采购机构更加自觉地遵守法律，不断提高采购质量和采购水平，防止腐败行为，考核结果的公开化是实现考核目的的根本要求。因此，政府采购监督管理部门对集中采购机构有关事项进行考核后，必须定期如实公布考核结果。

　　《实施条例》第六十条第一款规定，除政府采购法第六十六条规定的考核事项外，财政部门对集中采购机构的考核事项还包括：

　　（1）政府采购政策的执行情况。《政府采购法》第九条、第十条规定了政府采购的经济和社会发展政策目标，《实施条例》第六条规定了落实政策目标的具体措施。集中采购机构作为政府专门设立的代理集中采购项目的执行机构，在执行、落实政府采购政策方面应当发挥表率作用，在采购文件编制、评审活动组织中，全面落实法律法规和国务院财政部门制定的各项政府采购政策。例如，强制或优先采购节能和环境标志产品，未经财政部门审批不得采购进口产品，预留给中小企业的项目只接受中小企业参加采购活动，对小型和微型企业在规定的范围内给予价格扣除等。

　　（2）采购文件编制水平。采购文件是采购活动中重要的法律文件，包括招标文件、谈判文件、磋商文件、询价通知书等，其编制水平直接影响政策实施效果和项目采购质量。编制采购文件既要符合法律、法规和政府采购规章、政策规定，也要符合采购标准和满足采购需求。在实践中，对采购文件大多是采用格式化的文本，往往采购代理机构对编制采购文件不甚重视，将采购人提出的采购需求填入格式文本就认为编制了采购文件。考核时，财政部门应从以下几方面对采购文件进行审查：一是采购文件是否落实经济和社会发展政策目标；二是采购文件对采购项目成交价格或成本进行估算的情况；三是采购文件是否考虑履约风险防控；四是采购文件的整体水平，包括内容是否全面、逻辑是否严密、表达是否严谨、结构是否合理、文字是否通顺等。

　　（3）采购方式和采购程序的执行情况。政府采购方式和采购程序的法定性是政府采购的重要特征。《政府采购法》第二十六条对政府采购的方式作了规定，即政府采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。《政府采购法》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条分别对邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价的适用情形作了规定，第四章专门规定了政府采购程序。《实施条例》第四章对《政府采购法》规定的采购程序进行了细化，使之更具有可操作性。在政府采购代理工作中，集中采购机构应当严格按照上述法定的采购方式和采购程序执行。

　　一是根据法律、法规和政府采购规章、规范性文件的规定，结合采购项目实际情况选择采购方式。集中采购机构是否正确执行采购方式，应着重从以下两个方面考核：一方面，公开招标数额标准以下的项目是否未经财政部门审批擅自采用非公开招标；另一方面，选择适用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购和询价采购方式是否符合政府采购法律法规以及相关制度规定的情形。

　　二是严格按照法律、法规和政府采购规章、规范性文件规定的采购程序实施采购活动。为保证公平竞争，《政府采购法》和《实施条例》对采购程序作了明确规定，每种采购方式都有相应的采购程序，特别是招标程序更为复杂，其程序包括资格审查、招标公告或邀请、投标、开标、评标、定标、中标通知等，各环节都有相应的程序规定。竞争性谈判程序包括成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定成交供应商等环节，询价程序包括成立询价小组、确定被询价的供应商名单、询价、确定成交供应商等环节。集中采购机构应当严格按照法定的程序实施采购，任何法定环节的缺失或偏离都可能影响公平竞争，导致采购结果的无效。

　　（4）询问、质疑答复情况。集中采购机构应当按照《政府采购法》和《实施条例》的有关规定处理供应商的询问和质疑，依法维护供应商的合法权益。财政部门应当从以下几个方面考核集中采购机构是否依法受理并处理供应商询问和质疑：一是是否拒绝受理供应商依法提出的询问和质疑；二是是否针对供应商的询问、质疑事项进行答复；三是认定的事实是否清楚，适用法律是否正确；四是是否在规定的时间做出答复。

　　（5）内部监督管理制度建设及执行情况。《政府采购法》第六十一条对集中采购机构的内部监督管理问题做出了规定，即集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约，经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。关于集中采购机构的监督，除了政府采购监督管理部门等外部监督外，集中采购机构的内部监督至关重要。建立健全内部监督管理制度包括诸多方面的内容，最核心的问题就是在集中采购机构内部形成一种相互制衡的约束机制。一是集中采购机构采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。集中采购机构必须明确、合理制定政府采购活动决策和执行程序，并使决策和执行两套程序相互临督、相互制约，决策程序中不能包含执行程序，更不能以执行程序代替决策程序。二是集中采购机构经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。经办采购的人员不能负责采购合同的审核和验收，负责采购合同审核、验收的人员不能经办采购。在实践中，部分集中采购机构人员力量较为薄弱，往往是决策程序与执行程序不分，采购人员与合同审核、验收人员不分，没有建立内部监督制度，或者虽建立有相关制度，但由于认识上的问题往往并未严格执行，难以形成有效的内部监督。

　　为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年11月财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，以下简称《规范》），单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。遵循的原则包括：全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则。

　　《规范》第四章第三节还专门规定了政府采购业务控制的内容。具体内容包括：(1)应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。(2)应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。(3)应当加强对政府采购项目预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购项目预算，按照已批复的项目预算安排政府采购计划。(4)应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归档管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。(5)应当加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。(6)应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收书。(7)应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。(8)应当加强对政府采购业务的记录控制（包括影像资料）。妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。(9)应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目，单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同申设定保密条款。集中采购机构可以参照上述规定建立完善的内部控制机制。

　　（6）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。该项是授权性条款，赋予省级以上人民政府财政部门根据实际情况规定对集中采购机构的其他考核事项。这里所指的“其他事项”是出于立法技术的考虑而设的兜底条款。如2013年8月财政部印发《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》（财库[ 2013]109号），要求集中采购机构按照财政部推进批量集中采购工作安排，及时拟定包括需求标准、评审方式、合同草案条款及采购方式适用标准等内容的实施方案，并按照实施方案组织好采购活动，协调处理履约相关问题，保障批量集中采购活动规范、优质、高效地协调推进。在这种情况下，财政部门就可以将批量集中采购的落实情况列为对集中采购机构进行考核的内容。

　　《实施条例》第六十条第二款规定，财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。

　　首先，财政部门对集中采购机构考核应当事先制定考核计划，并通知集中采购机构。2003年财政部、监察部印发了《集中采购机构监督考核管理办法》（财库[2003] 120号），要求财政部门在考核工作中做到“要求明确，事先通知，程序规范，考核认真”。考核计划应包括考核时间、考核内容、考核要求和考核方法。《条例》规定财政部门应定期对集中采购机构进行考核，但对定期的期间未做出明确规定。根据《集中采购机构监督考核管理办法》规定，定期考核原则上每半年进行一次，具体期间由财政部门根据实际工作情况确定。

　　其次，集中采购机构考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。重要情况是指集中采购机构组织的采购活动存在重大的违法行为、内部管理机制混乱、采购结果严重偏离采购预期目标等。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国政府采购法

　　第六十六条　政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。

　　中华人民共和国政府采购法实施条例

　　第六十条　除政府采购法第六十六条规定的考核事项外，财政部门对集中采购机构的考核事项还包括：

　　（一）政府采购政策的执行情况；

　　（二）采购文件编制水平；

　　（三）采购方式和采购程序的执行情况；

　　（四）询问、质疑答复情况；

　　（五）内部监督管理制度建设及执行情况；

　　（六）省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。

　　财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。

· 政府采购监督管理部门对政府采购项目采购活动的检查

· 采购人选择采购方式和采购程序的法定要求

· 政府采购项目采购标准和采购结果公开的规定

· 询问或者质疑事项可能影响中标、成交结果时暂停签订或暂停履行合同的规定