固体废物污染环境防治法释义第五十七条：关于危险废物经营许可证的规定

　　

　　第五十七条 从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。

　　禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。

　　禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。

　　【释义】本条是关于危险废物经营许可证的规定。

　　一、经营许可证管理的必要性

　　1．危险废物的危险特性，决定了并非任何单位和个人都可以从事危险废物的收集、贮存、利用、处置等经营活动、从事此类经营活动的单位，尤其是危险废物利用活动，必须要具备相应的专业技术条件，具有相应的管理和操作、经营能力，拥有相应的处置设备和设施；从事此类活动单位的工作人员也必须具备一定的专业技术知识和能力，即从事此类活动的单位及其工作人员都必须具备一定的专门性的资格条件。否则，便有可能在收集、贮存、利用、处置过程中造成污染危害，从而导致严重污染事故时有发生，给环境造成严重危害，也给人民群众的生命健康和公私财产造成严重损害或损失。多年来对危险废物的管理工作实践证明并要求，必须对从事此类经营活动的单位及其工作人员的资格条件予以必要的限定，绝不能放任自流。这样，才能确保防止在进行收集、贮存、处置危险废物的过程中发生污染危害，确保收集、贮存、利用、处置的无害化和安全。

　　2.根据行政许可法第十二条的规定，对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可。危险废物经营活动属于直接关系到公共安全、生态环境保护和人身健康、生命财产安全的特定活动，有必要对其进行管理，因此，本条明确规定，实行危险废物经营许可证制度。

　　3．对危险废物经营活动实行许可证管制，是法律限制措施的重要形式和依法实施、加强监督管理的重要手段，也是许多国家的成功经验和通行做法。目前，许多国家，特别是发达国家，都把实行许可证管理作为控制危险废物、防治污染环境的一种重要手段。如美国《资源保护和回收法》规定，贮存、处理、处置危险废物，必须持有环保局颁发的许可证。而美国法律关于危险废物处理的定义包含了利用的概念。美国联邦法规汇编次章I第270部分-美国环保局管理许可证项目：危险废物许可证项目关于危险废物处(treatment)的定义为：实现以下目的的任何方法、技术和工艺，包括中和：改变危险废物物理、化学或生物特性或组分的，从而中和这种废物，或从废物中回收能源或材料资源，或将危险废物转变为非危险废物或减小其危险性；使运输、贮存、处置更为安全；或适合循环利用，适合贮存或减小体积。日本《废弃物处理和清扫法》规定，凡以收集、运输、处理产业固体废弃物为业者，应当向都道府县知事领取许可证。德国《促进物质闭路循环式废物管理和确保环境相容式废物处置法》即《废物避免、循环和处置法》第五十条第二款第二条规定，联邦政府可以制定条例，要求从事循环利用需要监管的废物或特别监管的废物（危险废物）的，必须领取许可证。意大利、澳大利亚、英国等也都有关于危险废物许可证管理的法律规定。

　　二、将危险废物利用活动纳入危险废物经营许可证管理制度并提高危险废物收集、贮存、利用、处置经营许可证的审批权限，是本次新修订的固体废物污染环境防治法新增加的重要内容之一。

　　1995年固体废物污染环境防治法第四十九条规定，“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、处置的经营活动。”“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、处置的经营活动。”由于当时单纯的危险废物利用活动极少。因此，该条规定没有包括危险废物的利用活动。多年来实施危险废物经营许可制度的情况表明，现行制度存在两个方面的不足：

　　（一）没有对危险废物利用活动实行许可证管理，由此带来以下问题：

　　1．无法有效控制危险废物利用活动，从而影响管理机关对进入利用环节的危险废物流进行监控。危险废物种类繁多，危险废物利用活动是客观存在的，而法律未规定禁止所有危险废物的利用活动。危险废物利用存在很大的环境风险，本应受到严格监控，但由于危险废物利用活动不受危险废物经营许可证管理，因而从事危险废物利用活动实际上没有受到特别限制。

　　2.一些企业以利用危险废物为借口，逃避承担危险废物处置的责任。据反映，由于环保部门对危险废物的贮存、处置管理比较严，许多单位不具备相应的条件或者不愿花钱委托合格的处置单位处置危险废物，就谎称自己“利用”危险废物，然后找机会非法排放或者处置。

　　3．数千家规模小、技术水平低、不具备基本安全、环保措施的小企业以牺牲环境为代价从事危险废物的利用活动。以废弃铅酸电池利用行业为例，目前全国大大小小的再生铅企业近300家，生产能力从几十吨到几千吨不等，超过万吨的屈指可数；这些企业大多通过人工拆解废电池，冶炼工艺主要采用冲天炉、小反射炉、铅极板和浆料混炼，类似这样的技术工艺回收率低、能耗高、污染重，整体技术水平仅相当于国际上20世纪60年代的水平；它们之中90％以上不对烟尘进行净化处理，以全国每年大约冶炼40万吨废铅酸蓄电池计算，这些再生铅生产企业排放含铅、锑、砷烟尘达3．2万吨／年，二氧化硫1．59万吨／年，含铅废渣8万吨／年。

　　（二）许可证审批权限过低。市、县级环境保护部门颁发危险废物经营许可，管理经验、专业技术知识都不足，尤其缺少相关的危险废物管理人员和技术人员，使颁发危险废物经营许可证变得比较简单、随意。1997年以来，江苏、广东都曾经出现了一批规模小、工艺不成熟、设施简陋的危险废物利用、处置设施，它们中的许多在省级环保部门得不到许可，却在市、县得到了许可，有些地方的政府甚至把它们当作高科技项目引进。由于这些小企业“省略”了环保、消防、劳保方面的投人，与规范的企业相比，经营成本低，竞争力反而较强，很多危险废物流入这些不合格的企业。由于它们对危险废物的处理水平低下，因此造成了严重的污染，个别地方甚至导致了事故和人员伤亡。

　　上述问题，通过原来的法定管理措施已经无法解决。例如，环境影响评价和“三同时”制度主要是针对新建项目，而对已经存在的企业利用危险废物的活动无法控制；申报登记制度只是要求企业报告有关危险废物产生等信息，对于危险废物利用活动本身没有监控作用；危险废物转移联单制度，用于跟踪危险废物流向，对危险废物利用的风险控制作用也不大。国务院2004年5月颁布了《危险废物经营许可证管理办法》，该办法制定时已经认识到现行危险废物经营许可制度存在的上述问题，但由于当时法律规定的限制，未能解决将危险废物利用纳入危险废物经营许可管理范畴和提高审批权限的问题。为此，有必要进一步完善的危险废物经营许可制度，本次修订主要从将危险废物利用纳入危险废物经营许可证的管理范畴和提高危险废物经营许可的审批权限两方面进行完善。

　　三、新增加的危险废物利用许可的内容对经济和社会可能产生的影响

　　我国从事危险废物利用的企业本有数千家，但其中的相当部分是同时从事危险废物收集、贮存或者处置的企业，它们已经被纳入危险废物经营许可的管理范围；另外，上海、天津、广东、江苏、沈阳、哈尔滨、南京等省市制定了关于危险废物环境管理的地方法规，已要求从事危险废物利用的单位领取危险废物经营许可证。因此，将危险废物利用纳入危险废物经营许可证管理可能影响的企业数量将非常有限。

　　（一）将危险废物利用纳入危险废物经营许可管理可能导致的主要直接和间接成本包括：

　　1．企业办理许可的开支，包含资料准备、证明材料、专家评估、差旅等。

　　2．发证机关发证开支，包括审查、差旅、论证、征求各方面意见、会议、印刷、监测等；省级环境保护主管部门可能需要增加配备相应的管理人员，并且增加相应的人员开支。

　　3．企业为达到许可条件增加开支，如聘请技术人员、购置相应的设备、采取污染防治措施、准备应急措施等。

　　4.达不到许可条件的企业需要支付罚款、处置资，可能因不能取得许可证而关闭，从而引起一系列经济损失。

　　5.其它不可预见成本，如围绕办理许可证产生的寻租成本等。

　　对上述成本进行分析，有些成本是有限的，有些成本是必需的，还有些成本可通过采取措施加以控制。

　　（二）将危险废物利用纳入危险废物经营许可管理的主要好处包括：

　　1．健全完善危险废物管理制度，消除管理漏洞。

　　2.预防污染，保护生态、环境和资源，消除风险，进而减少日后用于污染清除和环境修复的花费。

　　3．保护人们特别是当地群众和企业职工的健康。

　　4.保障合法企业的利益，引导危险废物利用事业健康发展。

　　尽管上述收益看起来并不直接，但如果从不进行许可管制可能造成的损失角度看，收益将非常明显，因为，如果由于危险废物利用管理不利导致发生污染、事故或者构成巨大潜在风险，可能造成的损失与许可成本相比，将是巨大的、难以估计的，并且无法得到有效控制。

　　四、危险废物经营许可证制度的主要内容

　　根据行政许可法第十八条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。对从事危险废物收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位实行经营许可证管理，就要对危险废物经营许可证的实施机关、条件、程序、期限等内容作出具体规定。目前对这一制度作出规定的行政法规是《危险废物经营许可证管理办法》。根据本条规定和《危险废物经营许可证管理办法》的规定，危险废物经营许可证制度的主要内容有：

　　（一）危险废物经营许可证的范围。根据本条规定，我国危险废物许可证只适用于危险废物的收集、贮存、利用、处置这几个重点环节，而不是全面、全过程展开，这体现了“重点环节控制”的指导原则。同时，许可证只适用于从事收集、贮存、利用、处置危险废物的经营活动，即不只是或不是为收集、贮存、处置自己产生的危险废物；而是面向社会，对外服务，从事专门性的经营活动。这包括区域性的集中收集、贮存、利用、处置设施，也包括企业将自建的危险废物贮存、利用、处置设施对外单位开放，接受其他单位的危险废物或加入区域性危险废物处置网络系统而承担的贮存、利用、处置其他单位的危险废物的任务。由于本款将可从事经营活动的主体限定为“单位”，这意味着禁止个人从事危险废物的收集、贮存、利用、处置的经营活动。这是因为危险废物的收集、贮存、利用、处置活动，不仅需要具备专门性的知识和技术、设备，还需具有较为厚实的经济能力，而作为个人是难以全面具备这些资格条件的。由于本款所规定的许可证只适用于“经营活动”。因此，企事业单位自行收集、贮存、利用、处置自己产生的危险废物则不必获得许可，但须符合国家的有关规定，并应接受环境保护部门和其他监督管理部门的监督管理。

　　（二）危险废物经营许可证的种类。根据《危险废物经营许可证管理办法》第三条的规定危险废物经营许可证按照经营方式，分为危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证。领取危险废物综合经营许可证的单位，可以从事各类别(47类）危险废物的收集、贮存、处置经营活动。因考虑到机动车维修活动中产生的废油和居民生活产生的废铬镍电池虽然属于危险废物，但是相对而言危害较小，产生量较少，而且具有点多面广的特点，为了便于及时收集，应当允许一些小规模的单位能够从事上述危险废物的收集活动，因此，该办法还规定，领取危险废物收集经营许可证的单位，只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危险废物收集经营活动。

　　（三）申请领取危险废物经营许可证的条件

　　由于危险废物经营许可证的种类不同，能够从事的危险废物经营活动不同，要求其具备的相应条件自然有所区别。《危险废物经营许可证管理办法》第二章对申请领取危险废物经营许可证的条件作了规定，按照该规定，申请领取危险废物经营许可证的条件如下：

　　1．申请领取危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证，应当具备下列条件：

　　(1)有3名以上环境工程专业或者相关专业中级以上职称，并有3年以上固体废物污染治理经历的技术人员；

　　(2)有符合国务院交通主管部门有关危险货物运输安全要求的运输工具；

　　(3)有符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的包装工具，中转和临时存放设施、设备以及经验收合格的贮存设施、设备；

　　(4)有符合国家或者省、自治区、直辖市危险废物处置设施建设规划，符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的处置设施、设备和配套的污染防治设施；其中，医疗废物集中处置设施，还应当符合国家有关医疗废物处置的卫生标准和要求；

　　(5)有与所经营的危险废物类别相适应的处置技术和工艺；

　　(6）有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施；

　　（7）以填埋方式处置危险废物的，应当依法取得填埋场所的土地使用权。

　　2.单独申请领取危险废物收集经营许可证，应当具备下列条件：

　　（1)有防雨、防渗的运输工具；

　　(2)有符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的包装工具，中转和临时存放设施、设备；

　　（3)有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施。

　　（四）申请危险废物经营许可证的程序和期限。按照《危险废物经营许可证管理办法》，许可程序包括申请、审查和现场核查、征求有关部门和专家的意见、发证、公告，发证时限为20天。如果考虑在程序中加人公开征求公众意见，或者将审批权限提高到省级以上，就需要适当延长审批发证时限。危险废物综合经营许可证有效期为5年；危险废物收集经营许可证有效期为3年。

　　（五）许可机关。根据本条规定，从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。根据《危险废物经营许可证管理办法》的规定，国家对危险废物经营许可证实行四级分级审批颁发，具体审批颁发的权限是：年焚烧1万吨以上危险废物的、处置含多氯联苯、汞等对环境和人体健康威胁极大的危险废物的以及利用列入国家危险废物处置设施建设规划的综合性集中处置设施处置危险废物的单位的危险废物经营许可证，由国务院环境保护主管部门审批颁发；医疗废物集中处置单位的危险废物经营许可证，由医疗废物集中处置设施所在地设区的市级人民政府环境保护主管部门审批颁发；危险废物收集经营许可证，由县级人民政府环境保护主管部门审批颁发；其他危险废物经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门审批颁发。

　　此外，由于危险废物利用活动要求的技术供应量较高，同时考虑到省级环保部门的管理能力和技术力量比市、县环保部门要强，将危险废物经营许可证的发证权集中在省级以上，能够比较有效的对项目的工艺、技术进行充分审查，最大限度地防止发证环节出现重大疏漏，本条规定，从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。

　　（六）值得指出的是，关于危险废物利用经营许可证的申请条件、许可程序和期限本法没有作出具体规定，由于《危险废物经营许可证管理办法》在本法修订之前已经公布，也不可能对危险废物利用经营许可证的管理作出规定，因此，除了本条规定的“从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证”外，关于危险废物利用经营许可证管理的法律规范在法律和行政法规的层面上仍是空白，有待由国务院规定具体管理办法。从技术角度讲，利用危险废物的环境风险及其管理方式与处置单位加工处理危险废物是相似的，因此，在国务院关于危险废物利用经营许可证管理的办法没有出台前，《危险废物经营许可证管理办法》有关规定对于危险废物利用基本适用，包括许可的申请、审批机关、许可程序和期限等等。而且我国有些地方法规对危险废物利用实行许可已经作出了的规定，如广东、上海、天津、江苏等都在地方法规中规定对于危险废物利用实行许可证管理制度，例如2002年修正的《上海市危险废物污染防治办法》第十一条规定，从事危险废物收集、贮存、利用、处理、处置的单位和个人，应当向市环保局提出书面申请，提交有关证明文件和资料，并经审核批准、取得许可证。

　　五、为了保障危险废物经营许可证制度的顺利实施，本条明确规定，禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。这一条以许可证持有者为对象作了以下禁止性规定：

　　（一）禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。

　　根据本条第二款规定，首先，从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动必须要有经营许可证，禁止无证经营。其次，许可证持有者必须依许可证规定的条件和要求从事经营活动；禁止不按许可证的规定从事经营活动，这确立了依法经营的原则。这里所说的“许可证规定”，包括由领许可证的资格、条件和程序方面的规定，所获得的许可证中的附加条件等规定，许可证使用及其监督管理的规定，许可证失效方面的规定等。不按许可证规定从事经营活动，包括以欺骗或其他不正当手段非法获得许可证，不遵守许可证中所注明或附加的条件，不依许可证中所规定的种类、性质、方式、数量等条件接受危险废物，不依许可证规定的条件和要求建设、配备、使用、管理有关设施、设备和配备、培训人员，不按许可证规定的期限。程序和条件接受环境保护部门的许可证监督管理活动（如年检、申报登记等），在许可证使用期满时，不按规定上缴、注销许可证或申请办理延期手续，在经营活动因故中立时不按规定办理中止手续等。不按许可证规定从事经营活动属于违法行为，是应受法律处罚的行为。根据本法第七十七条的规定，无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。不按照经营许可证规定从事前款活动的，还可以由发证机关吊销经营许可证。

　　（二）禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。

　　本条第三款主要对危险废物产生者提出了要求，从规范危险废物产生者的角度保障危险废物经营许可证制度的顺利实施。禁止产生者将危险废物提供或委托给无经营许可证的单位予以收集、贮存和处置，实际是确立了提供或委托时的“事前查验”原则，即产生者在将自己产生的危险废物提供或委托给他人收集、贮存、处置前，必须认真查明验实对方是否持有相关的经营许可证，是否具备收集、贮存、处置的能力和资格条件。未查明验实便提供或委托的，或者明知对方无经营许可证或虽有许可证但其与拟接受的危险废物不相符合而仍向对方提供或委托的，均属违法行为。根据本法第七十五条的规定，将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置等经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处二万元以上二十万元以下的罚款。