我国自然资源使用制度的规定

　　


　　自然资源属于国家或者集体所有是中国特色社会主义生产资源公有制的重要组成部分，自然资源公有并不意味着只能由所有权人自己开发利用，自然资源用益物权创设的目的就是要解决自然资源所有人与利用人，所有人、利用人与第三人之间的利益关系，以使公有自然资源的效益于经济上获得充分的实现。基于不同的政策考量，前述不同主体之间的利益关系既可以是有偿的，也可以是无偿的。我国已经建立起以有偿使用为原则，无偿利用为例外的自然资源使用制度。

　　一、自然资源的有偿使用

　　自然资源有偿使用制度，是指国家以自然资源所有者和管理者的双重身份，为实现所有者权益，保障自然资源的可持续利用，向使用自然资源的单位和个人收取自然资源使用费或者相关收益的制度。现行资源性法律法规，有的明确规定了该项资源实行有偿使用制度或者需要支付使用费，有的尽管没有具体规定有偿使用，但改革的方向是向资源的有偿使用发展，并已在相关政策性文件作出了规定。前者如《土地管理法》第2条第5款中规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”；《矿产资源法》第5条中规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”；后者如《森林法》《草原法》中尽管没有明确规定森林、草原资源的有偿使用制度，但在《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》中明确“建立国有森林资源有偿使用制度”和“建立国有草原资源有偿使用制度”。该指导意见同时提出立足生态文明体制改革全局，以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点，推进完善土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系。

　　之所以对于土地资源、矿产资源、水资源等自然资源实行有偿使用制度，是因为：

　　（1）在社会主义公有制条件下，只有实行自然资源有偿使用制度，才能使自然资源所有权在经济上更充分地得到实现，从而真正保障社会主义公有制的主体地位。自然资源是巨大的社会财富，随着经济和社会的发展，其价值日益上升。只有收益归公有，才能充分体现自然资源的社会主义公有制。在自然资源使用制度改革前，国家曾长期以行政手段无偿提供土地资源、水资源等自然资源给企业、事业单位使用。本应归公有的大量资源收益留在使用者手中，国家缺乏调剂余缺的力量，难以实现自然资源在社会化生产中的优化配置，自然资源的公有制在很大程度上被虚化。通过改革，推行自然资源的有偿使用制度，国家代表全体人民掌握了自然资源的收益，就有了足够的财力进行宏观调控，组织社会生产。

　　（2）在社会主义市场经济条件下，只有实行自然资源有偿使用制度，才能充分发挥市场对经济发展的积极作用。社会主义市场经济是一个包括了生产资料市场、消费品市场以及资金、劳动力、自然资源等生产要素使用权市场的完整体系。重要自然资源作为基本的生产要素，其使用权不进入市场流通，社会主义市场体系就不完善，难以充分发挥市场优化配置、公平竞争的作用。在过去的使用制度下，自然资源使用者既没有压力，也没有动力，多占少用，早占晚用，占优用劣、占而不用甚至乱占滥用，严重浪费了宝贵的自然资源。同时，占有资源较多且质量优越的企业，与占有较少、质量较差的企业实际上处于不平等竞争的地位。通过有偿、能流动的自然资源使用制度，将自然资源的使用权作为生产要素交市场调节，才能合理配置自然资源，实现最大的资源利用效益。

　　二、自然资源的无偿使用

　　现行资源性法律在规定自然资源有偿使用的原则基础上，也都规定了无偿使用的例外。如土地管理法第2条、水法第7条的例外条款。之所以在自然资源使用制度改革后仍然保留无偿使用自然资源的例外情况，主要是因为：

　　（1）通过划拨等方式无偿取得土地等自然资源的使用权的情况仍然有存在的必要性。一些公益事业、公共建设仍然需要有相应的扶持。

　　（2）农村集体经济组织和农民已有的使用水资源等自然资源的权益应当得到维护，以避免增加农民负担。这也是促进农业和农村持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标以及构建和谐社会所必需的。

　　无偿使用作为自然资源使用制度中的例外和补充，其适用范围和条件是受到严格限制的。以划拨取得土地使用权为例，土地管理法第54条对划拨土地明确规定为四种情形，城市房地产管理法第40条对划拨取得土地使用权的房地产的转让规定了限制条件。对自然资源的无偿使用必须严格遵守法律规定的范围和条件，发挥对自然资源有偿使用制度的有益补充作用。

　　三、自然资源使用制度和用益物权制度的关系

　　自然资源使用制度和用益物权制度既密切相关又各有不同。二者的制度基础是一致的，都建立在社会主义公有制基础上，服务于社会主义市场经济，二者的核心内容是相通的。但是它们各自属于不同的法律部门，有各自独特的领域。自然资源使用制度属于经济法的范畴，物权编用益物权制度中除了与自然资源使用制度相关的权利，还有地役权这样独有的权利类型。自然资源使用制度和用益物权制度在各自的领域内，按照各自的内在规律发挥作用并且互相协调，才能全面调整相应的社会关系。




　　相关法律法规条文

　　中华人民共和国民法典

　　第三百二十五条　国家实行自然资源有偿使用制度，但是法律另有规定的除外。

· 用益物权人的基本权利及其特征

· 添附取得物的归属

· 天然孳息及法定孳息归属的规定

· 按份共有人转让份额，其他共有人享有优先购买权的规定