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行政强制措施的设定权限
作者：本网综合 发布：2017-12-07 浏览量：2536
我国的立法体制是统一的，又是多层次的。法律、行政法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、规章都是我国法律体系的有机组成部分。我国是单一制国家，立法权主要集中在中央，由全国人大及其常委会和国务院行使，省、自治区、直辖市人大及其常委会和较大市、经济特区人大及其常委会根据宪法、立法权享有部分立法权限。除了宪法和立法法外，一些单行法也对特定领域的立法权限作了进一步划分，如行政处罚法对行政处罚的设定权作了划分，行政许可法对行政许可的设定权作了划分，《行政强制法》对行政强制的立法权限也作出了规定。
为了解决实践中行政强制设定“乱”的问题，《行政强制法》明确规定有权设定行政强制措施的只有法律、行政法规和地方性法规，包括规章在内的其他规范性文件都不得设定行政强制措施。关于自治条例和单行条例、经济特区法规是否可以设定行政强制，本法没有明确规定。自治条例和单行条例、经济特区法规根据宪法、立法法、民族区域自治法和全国人大特别授权决定，享有比地方性法规更大的权限。但行政强制是一般行政管理措施，不属于经济特区和自治地方的特别需要，自治区和经济特区在行政管理中需要行政强制的，可以根据立法法的规定制定地方性法规，不需要通过制定自治条例和单行条例、特区法规。因此，《行政强制法》没有明确授权经济特区法规和自治条例、单行条例设定行政强制。
一、法律可以设定各类行政强制措施
行政强制措施涉及对公民的人身自由和财产权的限制，根据法治原则的基本要求，凡是为公民设定义务或者剥夺、限制公民权利的事项都属于法律保留的范围，排除其他法规、规章。根据《行政强制法》的规定，行政强制措施属于法律保留的事项，行政强制权原则上由全国人大或全国人大常委会制定法律设定。通俗地说，法律不禁止公民做的就是公民的自由，法律未明确、具体设定行政强制权的，行政机关就不具有该项行政职权。通过法律直接设定行政强制权，既是实现行政机关其他行政职权的有效保障，也是对公民合法权益的有力保护。
但是，法律也不能随意设定行政强制措施，要受两种制约：一是根据《行政强制法》第三条的规定，设定行政强制应当适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。这种合理性的判断属于立法机关的裁定权；二是程序限制，就是起草时应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施在合理的限制内。
二、行政法规可以设定部分行政强制措施
行政法规是国务院制定的规范性文件，行政法规的效力仅次于宪法和法律。《行政强制法》授权行政法规部分行政强制措施设定权。同时也作了两点限制：
一是尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权范围的事项的。宪法第八十九条规定了国务院的职权，在宪法规定内的事项，国务院可以制定行政法规，设定行政强制措施，但要遵循行政法的一个重要原则——法律优先的原则，就是尚未制定法律，行政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要与法律的规定一致，不能超出法律的规定。
二是不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施。按照行政法的另一个重要原则——法律保留原则，有些事项只能由法律规定，其他规范性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事项。《立法法》、《商业银行法》和《邮政法》分别对限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了规定，同时对其他规范性文件设定限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了限制。
关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪些，《行政强制法》没有明确列举，根据宪法的规定，强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由法律规定。
《行政强制法》没有对行政法规的设定权限明确界定。在遵循法律保留和法律优先的原则下，行政法规享有较大的设定权，至于还有哪些强制措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单行法律再行厘清。
三、地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施
地方性法规是由有立法权的地方人大及其常委会制定的规范性文件。包括省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规。从理论上讲，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，只要属于地方事务，在不与法律、行政法规抵触的情况下，都可以制定地方性法规，设定行政强制措施。但我国是单一制国家，立法权主要集中在中央，地方的立法权限比较小。根据《行政强制法》的规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。此外，还有两个限制：一是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性法规不能设定行政强制措施。二是地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，不得设定其他行政强制措施。
四、法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施
法律、法规以外的规范性文件一般包括3类：国务院部门的规章；省级人民政府规章，有规章制定权的较大市人民政府制定的规章；其他的规范性文件，主要是指那些由国家机关制定的不属于立法，但又具有普遍约束力、能够反复适用的文件。
一般认为权力不能自授，地方政府和国务院部门是执行机关，主要任务是贯彻落实法律、法规，不能给自己设定权力，因此，法律、法规以外的规范性文件不能设定行政强制措施。
关联法律条文
中华人民共和国行政强制法
第十条 行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
